Economía Pública
Por qué Chile no cuantifica el riesgo fiscal de sus desastres (y España sí)
Resumen ejecutivo
Chile es uno de los países más expuestos del mundo al riesgo sísmico y tiene una de las arquitecturas fiscales más sólidas de América Latina. Documenta con detalle el costo de cada catástrofe una vez ocurrida mediante planes de reconstrucción, leyes de financiamiento y reportes de ejecución. Sin embargo, no publica una estimación prospectiva del costo fiscal esperado de los desastres futuros. Su Dirección de Presupuestos cuantifica al detalle los pasivos contingentes explícitos del Estado y excluye los desastres de su informe de riesgos de forma deliberada, por temor a generar expectativas de rescate. España, mucho menos expuesta, hizo lo contrario: en junio de 2026 su autoridad fiscal independiente cifró en 65.085 millones de euros el costo de los desastres y otros eventos extremos entre 2005 y 2025, y recomendó anotarlo en los presupuestos antes de que ocurran.
La brecha no se explica por capacidad técnica ni por falta de instrumentos. Chile ya transfiere su riesgo sísmico soberano a los mercados mediante bonos catastróficos, pero aún no publica una medición equivalente ni cuenta con un mecanismo que reparta el costo entre los hogares antes del golpe. Para cerrar esa brecha bastaría con añadir al informe anual de DIPRES un capítulo de desastres, declarado como ejercicio de estrés y no como compromiso jurídico.
1. La paradoja
El 27 de febrero de 2010, un terremoto de magnitud 8,8 levantó el centro-sur de Chile. El Estado documentó el golpe con una precisión notable: pérdidas estimadas en unos 30.000 millones de dólares, un plan de reconstrucción de 8.431 millones y un detalle público de cómo se financiaría, fondo soberano y ley tributaria incluidos. Lo mismo ocurrió con el terremoto del norte en 2014 y con los incendios de Valparaíso en 2024. Cada catástrofe dejó tras de sí un plan de reconstrucción costeado, una ley de financiamiento y reportes de ejecución.
Chile contabiliza lo que cuesta un desastre una vez ocurrido, pero no estima por adelantado cuánto costaría el próximo. El informe de riesgos fiscales del país no publica una cifra del costo esperado de las catástrofes futuras.
El contraste es llamativo. Chile figura entre los países más sísmicos del planeta y tiene una de las arquitecturas fiscales más respetadas de la región: una regla de balance estructural, fondos soberanos, una Dirección de Presupuestos que modela sus compromisos al nivel de centésimas del PIB y un consejo fiscal autónomo creado en 2019. Incluso compra protección sísmica en los mercados financieros, una operación que exige modelar de antemano la pérdida probable de un terremoto. Aunque existe capacidad para estimar el riesgo, el informe fiscal no incluye esa cifra.
España hizo el camino opuesto. En junio de 2026, la AIReF publicó una cifra que pocos gobiernos quieren ver por escrito: los desastres naturales y otros eventos extremos costaron al Estado español 65.085 millones de euros entre 2005 y 2025. Solo la DANA que inundó Valencia en 2024 explica más de 12.200 millones. La AIReF acompañó el dato con una recomendación concreta: crear una base de datos del costo fiscal de las catástrofes y empezar a anotar ese costo en los presupuestos antes de que ocurra.
2. Qué mide Chile y qué deja fuera
El concepto de partida es el pasivo contingente: una factura que el Estado paga solo si ocurre algo. El aval a un crédito estudiantil es el caso de manual: mientras el deudor cumple, no cuesta nada; el día que deja de pagar, responde el fisco. Los terremotos entran en la misma categoría, con un matiz incómodo. Nadie firmó un contrato que obligue al Estado a reconstruir el país tras un sismo, pero todos, ciudadanos y mercados, dan por hecho que lo hará. El Estado actúa como asegurador de última instancia sin haber emitido ninguna póliza.
Los pasivos contingentes se dividen en dos familias según exista o no un compromiso formal. Esa distinción es la que marca la frontera de lo que Chile reporta.
| Pasivos explícitos (compromiso legal o contractual) |
Pasivos implícitos (expectativa social o política) |
|---|---|
| Garantía a los depósitos | Reconstrucción tras desastres |
| Crédito con aval del Estado | Rescates no comprometidos |
| Garantías a concesiones de obra pública | |
| Demandas judiciales contra el fisco | |
| Cuantificados: 10,36% del PIB en 2024 | Reconstrucción tras desastres: sin estimación ex ante en el informe de riesgos |
Una parte de la gestión fiscal consiste en dimensionar esas facturas latentes. Cada año, DIPRES publica un Informe de Pasivos Contingentes que cuantifica con precisión los compromisos explícitos del Estado. Su cobertura, sin embargo, se detiene ahí.
| Compromiso | ¿Se cuantifica? | Exposición (2024) |
|---|---|---|
| Garantía estatal a los depósitos | Sí | 4,15% del PIB |
| Crédito con aval del Estado (CAE) | Sí | 1,55% del PIB |
| Garantía a deuda de empresas públicas | Sí | 0,75% del PIB |
| Demandas judiciales contra el fisco | Sí (probabilístico) | 0,30% del PIB |
| Garantías de ingreso a concesiones (MOP) | Sí (probabilístico) | ~0,02% del PIB (flujo) |
| Reconstrucción tras desastres naturales | No | Sin estimación publicada |
Que el informe no cuantifique los desastres no significa que Chile ignore su costo. Tras cada catástrofe, el Estado costea y presupuesta la reconstrucción con todo detalle: el plan del 27F sumó 8.431 millones de dólares, el de los incendios de Valparaíso de 2024 superó los 1.000 millones, financiado por un fondo transitorio creado por ley. Falta una estimación previa de cuánto cabe esperar que cuesten los desastres futuros. DIPRES reconoce el gasto después del evento, pero no cuantifica el riesgo de antemano.
DIPRES clasifica los desastres como un pasivo implícito y los excluye de forma deliberada por una razón específica.
3. El argumento de la prudencia
Para la Dirección de Presupuestos, poner por escrito cuánto costaría un gran terremoto tiene un efecto secundario indeseado: cimenta la expectativa de rescate. Si los ciudadanos, las empresas y los gobiernos regionales saben que Hacienda tiene una partida calculada para catástrofes, se aseguran menos por su cuenta, invierten menos en prevención y se preparan peor. La cifra publicada se convierte en una promesa, y la promesa relaja a todo el mundo. Es el riesgo moral clásico del seguro: cuanto más generosa parece la cobertura, menos cuidado pone el asegurado. El reparo apunta a la estimación previa, no al gasto posterior: pagar la reconstrucción después del golpe nunca estuvo en duda; lo que se evita es fijar de antemano el número del riesgo.
El argumento es razonable, pero calcular el costo esperado de un desastre no obliga a reconocer una deuda jurídica con nadie. Otros países publican la estimación sin asumir ese compromiso. Colombia incluye un capítulo de desastres en su marco fiscal y modela la pérdida máxima probable de su cartera pública. República Dominicana publica un informe de riesgos fiscales con una sección de clima y catástrofes. Nueva Zelanda mantiene un seguro sísmico público y reporta sus exposiciones al parlamento. Estos precedentes muestran que las metodologías disponibles permiten informar el riesgo sin convertir la estimación en una garantía de rescate.
4. Chile ya compra seguros contra terremotos
Chile no ignora el riesgo sísmico en su tesorería. Desde hace años lo transfiere a los mercados financieros mediante bonos catastróficos.
Un bono catastrófico funciona como un seguro vendido a inversionistas. Ellos aportan el capital y cobran un interés elevado mientras no pasa nada. Si ocurre un terremoto que cumple parámetros predefinidos de magnitud y ubicación, pierden su dinero y el Estado lo recibe de inmediato para financiar la emergencia. Chile colocó su primer bono de este tipo en 2018 y repitió en 2023 con la mayor operación que el Banco Mundial había estructurado para un solo país.
| 2018 | 2023 | Marzo 2026 |
|---|---|---|
| Primer cat bond US$500M Alianza del Pacífico |
Segundo cat bond US$630M bono + swaps |
Vence la cobertura renovación sin confirmar |
Chile sí protege su presupuesto soberano frente a un mega-sismo. El bono cubre el balance del fisco, pero no a las familias ni a las pequeñas empresas. Esa exposición sigue recayendo sobre el presupuesto cuando llega el desastre.
5. Lo que cambia en España
España resuelve justamente ese tramo con una pieza que Chile no tiene: el Consorcio de Compensación de Seguros. El Consorcio añade un pequeño recargo a cada póliza privada de hogar o automóvil y, con ese fondo común, indemniza directamente a los damnificados cuando hay una catástrofe, sin pasar por el presupuesto y sin esperar a que se declare zona catastrófica. Cuando llegó la DANA, el Consorcio pagó unos 4.200 millones de euros que, de otro modo, habrían recaído sobre las cuentas públicas.
La cifra global que publicó la AIReF se entiende mejor desglosada. Buena parte corresponde a la respuesta extraordinaria a la pandemia; el resto, a obras de emergencia, ayudas a damnificados e indemnizaciones del seguro público.
| Componente | Millones € | Participación |
|---|---|---|
| Respuesta extraordinaria (COVID y otros) | 35.745 | ≈ 55% |
| Obras de emergencia y ayudas | 16.500 | ≈ 25% |
| Indemnizaciones del Consorcio de Seguros | 12.800 | ≈ 20% |
| Total acumulado | 65.085 | 100% |
Los dos países usan instrumentos financieros sofisticados, pero difieren en la publicación de las cifras y en la distribución anticipada del costo de las catástrofes.
6. El mapa completo: capas de riesgo
El financiamiento de desastres suele ordenarse por capas, según la frecuencia y la severidad de los eventos. Los eventos pequeños y frecuentes se cubren reteniendo recursos propios; los grandes y raros se transfieren a terceros; lo que excede todo eso queda para el apoyo internacional. Chile y España cubren las mismas capas con instrumentos distintos, sobre todo en la segunda.
| Capa | Chile | España |
|---|---|---|
| 1 · Retención eventos frecuentes y menores |
Glosa de emergencia · 2% constitucional · FEES | Fondo de Contingencia |
| 2 · Transferencia cola extrema |
Bono catastrófico soberano protege el presupuesto |
Consorcio de Seguros protege a hogares y empresas |
| 3 · Apoyo externo | BID · Banco Mundial | Fondo de Solidaridad de la UE |
La asimetría está en la Capa 2. El bono catastrófico chileno y el Consorcio español ocupan el mismo lugar en el mapa, pero protegen a sujetos distintos: el primero blinda el balance del Estado y el segundo, al ciudadano. Ante un mega-sismo, Chile tendría el presupuesto cubierto, pero los hogares no asegurados dependerían de transferencias públicas. En España, las indemnizaciones proceden de un fondo extrapresupuestario.
También persiste la diferencia de transparencia: España cuantifica y publica; Chile no.
| Dimensión | Chile | España |
|---|---|---|
| Cuantificación del riesgo de desastres | No publicada (declarado implícito) | 65.085 M€ acumulados, 2005–2025 |
| Informe de riesgos fiscales integrado | Parcial (solo pasivos explícitos) | Sí (Opiniones de la AIReF) |
| Transferencia soberana de cola | Bono catastrófico (US$500M 2018; US$630M 2023) | Reaseguro y respaldo estatal del Consorcio |
| Mutualización del riesgo de hogares | No existe | Consorcio de Compensación de Seguros |
| Rol de la institución fiscal independiente | CFA: macrofiscal; recomienda estudiar el clima | AIReF: cuantifica y recomienda provisión |
| Integración en el ciclo presupuestario | Baja (reasignaciones ex post) | Media (fondo en los techos de gasto) |
7. Dos consejos fiscales, dos costumbres
España y Chile comparten una institución que hace una década escaseaba en la región: un organismo técnico e independiente que vigila las cuentas públicas y dice en voz alta lo que el gobierno de turno preferiría callar. En España es la AIReF; en Chile, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA). Aunque tienen una credibilidad comparable, han adoptado prácticas distintas.
La AIReF decidió que cuantificar el riesgo de los desastres entraba dentro de su trabajo, y lo hizo aun sabiendo que sus cifras eran imperfectas. El CFA se concentra en lo macrofiscal: la regla de balance estructural, la trayectoria de la deuda, la proyección de ingresos. Sobre el cambio climático y las catástrofes su intervención ha sido más cauta; en sus actas se limita a recomendar que el Ministerio de Hacienda estudie el tema, pero no publica una medición propia.
Esa diferencia no responde a una limitación técnica. El CFA demostró su capacidad en mayo de 2026, cuando analizó el proyecto de Ley de Reconstrucción del gobierno y calculó que la iniciativa deterioraba el balance fiscal hasta un 0,71% del PIB en 2030 si no se materializaba el crecimiento prometido. El consejo sabe estimar el impacto fiscal de una ley compleja a varios años vista. Aplicar esa misma maquinaria al riesgo de un terremoto es un paso que todavía no ha dado.
8. Por qué importa el número que falta
Un desastre grande afecta las cuentas públicas en cadena. El gasto de emergencia y reconstrucción obliga al Estado a emitir deuda; una deuda mayor presiona la calificación crediticia y puede encarecer todo el financiamiento futuro del país, no solo el de la reconstrucción.
Desastre mayor → Gasto de emergencia y reconstrucción → Emisión de deuda →
Presión sobre la calificación crediticia → Mayor costo de financiamiento del país
… que encarece toda la deuda futura y realimenta el ciclo.
El propio CFA midió una versión menor de este efecto durante el debate de la ley de reconstrucción: el solo trámite legislativo, sin terremoto de por medio, ya tensaba la percepción de riesgo país. Medir el costo esperado de las catástrofes permite anticipar esa cadena y decidir con tiempo cuánto conviene retener en un fondo, cuánto transferir a los mercados con un bono y cuánto dejar al seguro de los hogares. Sin la cifra, cada desastre se gestiona como una sorpresa presupuestaria y se financia con lo que haya a mano: reasignaciones, deuda de urgencia, retiros del fondo soberano. Funciona, pero es caro y opaco.
9. Quién sí lo hace
Chile no estaría inventando nada al cuantificar. Varios países de su entorno y de la OCDE ya integran el riesgo de desastres en sus reportes fiscales, con distintos grados de profundidad.
| País | Vehículo de reporte | ¿Cuantifica el riesgo de desastres? |
|---|---|---|
| España | Opiniones sobre Riesgos Fiscales (AIReF) | Sí, costo histórico y desglose |
| Colombia | Marco Fiscal de Mediano Plazo | Sí, con pérdida máxima probable |
| República Dominicana | Informe de Riesgos Fiscales | Sí, capítulo de clima y desastres |
| Nueva Zelanda | Statement of Fiscal Risks | Sí, exposición del seguro público |
| Filipinas | Fiscal Risk Statement | Sí, con cobertura vía cat bonds |
| Chile | Informe de Pasivos Contingentes | No |
10. Una reforma acotada
La reforma puede ser acotada: añadir al Informe de Pasivos Contingentes un capítulo sobre desastres con una estimación probabilística, empezando por el riesgo sísmico, que es el mejor modelado del país. El informe tendría que declarar de forma explícita que la cifra es un ejercicio de estrés y no un compromiso jurídico de rescate. SENAPRED ya dispone de mapas de amenaza; DIPRES y el CFA, de capacidad de modelación. El Banco Mundial y el BID llevan años ofreciendo apoyo técnico para este tipo de análisis.
Chile conoce su riesgo sísmico y lo cubre en parte en los mercados internacionales. Sin embargo, sus informes no estiman por adelantado el costo del próximo desastre, por temor a las expectativas que esa cifra podría despertar. España, con menos terremotos, sí publica y debate esa cifra. Chile podría adoptar esa práctica incorporando un capítulo nuevo al informe que DIPRES ya publica cada año.
Nota metodológica
Este documento consolida cuatro investigaciones independientes generadas con distintos modelos de lenguaje y somete sus afirmaciones cuantitativas a verificación contra fuente primaria o prensa especializada. Las cifras del cuerpo (costos de la AIReF, stock de pasivos de DIPRES, análisis del CFA sobre la ley de reconstrucción y emisiones de bonos catastróficos de Chile) están verificadas. Durante la consolidación se descartaron varias afirmaciones sin sustento, entre ellas la existencia de un supuesto fondo chileno de desastres y un escenario climático atribuido a la AIReF que ninguna fuente respalda. Queda un punto abierto: el importe efectivamente reembolsado a España por el Fondo de Solidaridad de la UE tras la DANA, distinto del gasto elegible reclamado.
Fuentes principales
- AIReF, Segunda Opinión sobre Riesgos Fiscales (junio 2026) y Opinión sobre Riesgos Fiscales (marzo 2025). airef.es.
- Consorcio de Compensación de Seguros: marco legal (RDL 7/2004) y operativa del recargo obligatorio. consorseguros.es; boe.es.
- DIPRES, Informe de Pasivos Contingentes (2024 y 2025) e Informe de Finanzas Públicas. dipres.gob.cl.
- Gobierno de Chile y MINVU, planes de reconstrucción ex post como evidencia de presupuestación: Programa 27F (pérdidas ~US$30.000M; plan US$8.431M), Sismo Norte 2014 y Plan Valparaíso 2024 con el Fondo de Emergencia Transitorio (Ley N° 21.681). minvu.gob.cl; planreconstruccion.cl.
- Consejo Fiscal Autónomo, presentación ante la Comisión de Hacienda sobre la Ley de Reconstrucción Nacional (mayo 2026). cfachile.cl.
- Banco Mundial, emisiones de bonos catastróficos de la Alianza del Pacífico (2018, US$500M) y de Chile (2023, US$630M). bancomundial.org.
- FMI, Fiscal Transparency Code y Analyzing and Managing Fiscal Risks (2016). imf.org.